Marcos Pérez Esquer.- Se dice poco, pero la jerarquía normativa de los reglamentos municipales puede llegar a ser análoga a la de las leyes, y de hecho hasta sobreponerse a algunas leyes estatales en materia municipal.

Desde la invención de la pirámide de Kelsen, entendemos que las normas jurídicas tienen distintas jerarquías, de suerte tal que la Constitución suele ubicarse en la cúspide de esa pirámide, las leyes en la parte media de la misma, y los reglamentos en la base. Este esquema ha servido históricamente, por ejemplo, como un poderoso criterio para resolver contradicciones (antinomias) entre normas generales: prevalece la norma de mayor jerarquía.

Y en efecto, esto es así en tratándose de los llamados reglamentos administrativos, es decir, de los que puede expedir el Ejecutivo (ya sea el presidente de la República o un gobernador) para detallar lo dispuesto en alguna ley emitida por el Legislativo (sea el federal o uno local), pero no lo es, en tratándose de los reglamentos autónomos que emiten los Ayuntamientos.

De acuerdo con lo dispuesto en la fracción II, del artículo 115 constitucional, las legislaturas de los Estados emitirán leyes en materia municipal para regular determinados aspectos ahí mismo enunciados en sus diversos incisos, pero en el último de esos incisos, en el e), se señala que dichas leyes establecerán “Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.”

Rompiendo con el paradigma de la jerarquía normativa kelseniana, esto ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que, donde haya reglamento municipal, no aplica la ley estatal en esa materia. Es decir, si en una misma materia hay ley estatal y reglamento municipal, la norma que imperará será la municipal, y en todo caso, la ley estatal será supletoria, complementaria, aunque, siguiendo el precepto citado, sí regirá a plenitud en aquella municipalidad que no cuente aún con su propio reglamento.

Desde luego, los reglamentos municipales tienen límites; no podrían violentar los derechos humanos consagrados en la propia Constitución o en algún tratado del que México sea parte, y tampoco podrían invadir las facultades conferidas por la Carta Magna o por las leyes generales a los otros órdenes de gobierno.

Como corresponde en un régimen federal, nuestra Constitución distribuye competencias entre los tres órdenes de gobierno, así que aquellas conferidas a la federación resultan intocables para los órdenes estadual y municipal. Así mismo, los gobiernos de los Estados tampoco pueden invadir las facultades federales, ni las conferidas expresamente por la Constitución o por las leyes generales, a los municipios del país. Recordemos que las leyes generales, como parte que son de la ley suprema de la Unión, también distribuyen competencias entre los órdenes de gobierno, así que, por lo general, asignan funciones y competencias a los municipios, creando materia municipal susceptible de reglamentación municipal. En este sentido, en cualquier tema en el que exista materia municipal, ya sea que derive de estas leyes generales o de la propia Constitución, los ayuntamientos llevarán mano para su regulación.

Pero, además, el propio artículo 115 constitucional, base jurídica del municipio mexicano, permite a las legislaturas de los Estados asignar otras funciones a los municipios de entre las facultades residuales que a ellos les corresponden en términos del artículo 124 constitucional. Es decir, los Congresos estatales también pueden crear materia municipal adicional.

Todo esto deja ver el enorme potencial y la amplísima gama de reglamentos autónomos que los municipios pueden expedir con una naturaleza jurídica análoga a la de las propias leyes, y como hemos dicho, hasta con una jerarquía superior a la de algunas de ellas. Es decir, siendo la reglamentación municipal una actividad formalmente administrativa porque no dimana de un ente legislativo, sí que termina siendo materialmente legislativa, y para todo efecto práctico, con fuerza de ley.

Así, los reglamentos municipales son como leyes a la medida, a la medida de la realidad de cada comunidad; pero lamentablemente la gran mayoría de los municipios de México aún no han aprovechado todo ese enorme potencial que les brinda su autonomía reglamentaria. En la medida en que se ejerza plenamente esta potestad, los municipios fortalecerán el principio del municipio libre, y la autonomía municipal, en beneficio de sus comunidades.